伴随《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的颁布实施，我国遗产管理人制度的全面铺开需要民政部门的进一步参与。目前，我国民政部门开展遗产管理业务，主要呈现出三种样态：顶层设计和地方实践的共同推进、主动担任和被动指定的相互促进、民事属性和行政倾向的二元特点等。实践中，民政部门开展遗产管理业务还存在着一些现实问题。未来应当系统构建法律规范体系，为民政部门担任遗产管理人提供完善的实体规则和程序规则，并进一步构建科学合理的遗产管理工作体制机制，明确民政部门当中负责开展遗产管理业务的内设机构并清晰划定其职权职责范围，进而推进遗产管理工作的现代化发展。

       一、问题的提出

　　《民法典》突破我国以往民事法律当中关于遗产保管和处置的规定，增设了遗产管理人制度作为一项新兴的遗产继承法律制度，具有里程碑式的意义。遗产管理人制度不仅反映了社会秩序问题，而且体现出法的价值观念。增设遗产管理人制度的初衷是为了化解原继承法中遗嘱执行人在实践中面临的诸多履职困境，增设遗产管理人制度在一定程度上补充了我国立法中留存的遗产管理问题之空白，是继承法现代化的一个重要标志。其中规定，在无继承人或者继承人均选择放弃继承时，民政部门可以担任遗产管理人并负责妥善保管和处置被继承人的遗产。对于民政部门而言，遗产管理是一项全新的业务，也是法律赋予的一项全新职责。

　　自《民法典》实施以来，民政部门担任遗产管理人的案例接连出现，其在担任遗产管理人的实践之中总结积累了一些经验，但也暴露出了许多亟待解决的问题。例如，民政部门担任遗产管理人的法律地位尚不明确，进而给其担任遗产管理人时所拥有的权限范围、依职权或依申请成为遗产管理人的程序走向、滥用权力或怠于履职时的责任认定以及承担形式、履行遗产管理人职能时的人力和物力保障等方面都带来了不同程度上的困扰。有鉴于此，有必要进一步梳理过去一段时间民政部门担任遗产管理人的初步经验，并在此基础上发现问题，以求“对症下药”，进而助力我国遗产管理人制度的良好发展。

       二、民政部门担任遗产管理人的实践样态

　　从中央层面的规范指引和地方层面的实践案例中，可以归纳和总结出我国民政部门担任遗产管理人、开展遗产管理工作的实践样态，进而为以后该项改革的制度化、规范化和程序化提供经验指引。

    （一）顶层设计和地方实践的共同推进

　　《民法典》顺应经济高速发展背景下公民个人财富日益增多和遗产流转日益多元化的趋势对遗产管理人制度作出细致规定，使得遗产管理人的确定与履职有了明确的法律依据，填补了我国继承法律制度的空白。民政部门首次位列遗产管理人的选择范围之中，是《民法典》的一大创新与亮点。随后，民政部提出要“加强重点领域立法”“研究制定落实民法典监护制度、遗产管理人制度工作指引”。自此，民政部门担任遗产管理人的热潮开始掀起，部分地区接连出现民政部门担任遗产管理人的首案，全国各地民政部门担任遗产管理人的案例与日俱增。为了进一步规范民政部门开展遗产管理工作，有的地方开始探索出台指引性文件来为遗产管理工作提供依据。例如，北京市率先制定了《民政部门担任遗产管理人工作指引》;深圳市律师协会出台了《律师担任遗产管理人操作指引》，开启了第三方协助民政部门履行遗产管理人职能的探索。

    （二）主动担任和被动指定的相互促进

　　民政部门担任遗产管理人的产生途径主要有两种：一是民政部门依职权主动申请担任遗产管理人;二是由法院在诉讼过程中依职权或者依继承人、受遗赠人或者被继承人的债权人申请而指定民政部门担任遗产管理人。例如，在北京市首例遗产管理人被诉案中，被继承人去世后无法定继承人，于是其亲属在无法直接继承其遗产的情形下便依据《民法典》的规定将当地民政局诉至法院，认为民政局应当作为被继承人的遗产管理人处置被继承人的全部遗产，并请求继承被继承人的全部遗产。法院经过审理确定了当地民政局应当履行遗产管理人职能，并依法支持了原告继承被继承人遗产的诉讼请求。值得注意的是，法院在判决书当中说明了法院指定遗产管理人旨在解决对遗产管理人的确定存在的争议，这并非管理遗产、分割遗产的法定前置程序。

    （三）民事属性和行政倾向的二元特点

　　当前，民政部门担任遗产管理人时的履职行为呈现出兼具民事和行政的属性特点。一方面，民政部门担任遗产管理人的权力来源决定了其履职行为属于民事主体的活动范围。遗产管理人的制度来源是民事法律，民政部门担任遗产管理人的权限来自《民法典》的授权。作为私法领域的基本法，《民法典》调整的是平等主体间的民事关系，即使行政机关出现在其中，角色也应是民事主体。《民法典》虽然赋予了民政部门担任遗产管理人、履行遗产管理人职能的权力，但该职责并非以行政机关的管理角色出现，而是以兜底性的民事义务主体出现，故其是依据民事规则参与到继承法律关系当中，因履行该项职能所产生的系列影响应当且只能限定在民事领域。易言之，对于民政部门而言，遗产管理人的角色更像是其行政职能在民事领域的延伸，因其行政职能的领域范围决定了其具备承担该项民事活动的能力。

　　另一方面，民政部门履行遗产管理职责中表现出了行政化的倾向。例如，在实体层面，民政部门直接拥有对遗产的处置权利，难免会使得遗产继承人、遗产债权人的权利受到限制;在程序层面，实践中有些地方的民政部门为履行遗产管理人职责单独制定了一套程序，其中涉及受理利害关系人申请的时间、对利害关系人申请的处理决定、拟担任遗产管理人的公告期限和异议处理决定等内容，当违反上述程序要求时就需要承担相应的不利后果。换言之，民政部门给遗产管理增设的程序性要求，事实上是给利害关系人实现权利的诉求增添了附加条件。诸如此类的实体法和程序法内容，都体现出浓郁的行政属性。

       三、民政部门担任遗产管理人的现状分析

　　民政部门开展遗产管理工作的困难，在于我国法律法规和部门规章对于该项工作均尚未作出细致、明确的规定。虽然民政部门在实践中已经渐渐适应了该项新业务并总结出了具有借鉴意义的地方实践经验，但是同样还存在着一些不完善之处，这些问题都表明我国民政部门开展遗产管理工作还有较长的路要走。

    （一）法律规范和司法解释

　　一方面，当前国家法律层面尚未就民政部门担任遗产管理人的事项作出统一规范，已有的相关规定大多是各个地方结合实践情况制定的地方性规范，虽然对于实践具有一定的指引意义但毕竟位阶较低，这些都可能使得民政部门在开展遗产管理工作时面临无法可依的困境。另一方面，《民法典》关于民政部门担任遗产管理人的现有规定具有较强的概括性，并没有回应民政部门在遗产管理实践中存在的法律地位不明确的问题。如果缺少关于遗产管理人法律地位的规定，无疑会使得其在履行管理和分配遗产职责时遇到问题。

    （二）实体规则和程序规则

　　目前，民政部门担任遗产管理人的配套措施还有诸多空白。首先，民政部门当中履行遗产管理职能的内设机构不明确。当前，在民政部门的机构设置中并没有规定和设置承担遗产管理职能的机构。这种职能承担主体的模糊不清，在横向上，容易造成民政部门内设机构之间的职责不清，进而影响处置、分配遗产的进程，不利于遗产管理工作正常开展;在纵向上，下级民政部门在履职过程中遇到新情况、新问题时就无法得到上级民政部门的有效指导，由此就给遗产管理人制度在民政部门运行时的横向联动和纵向贯通增添了阻碍。其次，民政部门承担遗产管理的具体职责不明确。《民法典》实施以来，民政部尚未根据《民法典》出台相关具体的指引性文件，加之遗产管理事务对民政部门而言又是一项全新的事物，因此各地民政部门在担任遗产管理人后由于缺乏上位法指引和有效的实践经验，对自己的职权职责认识不足。最后，民政部门履行遗产管理职责的程序不明确。在实践中，被继承人的债权人等利害关系人是否可以直接起诉民政部门，或者将起诉作为启动民政部门作为遗产管理人的前置程序，或者先由人民法院适用特别程序指定民政部门担任遗产管理人，从而获取启动诉讼程序的途径，以解决自身合法权益的法律保护，也是目前存在的问题。

    （三）监管和履职风险

　　一方面，由于缺少民政部门履行遗产管理职责的统一规定，使得下位法缺少上位法的框架限制。各地民政部门可以根据原则性的上位法规定，结合工作需要和实践情况制定便于自身工作的一系列实体规则和程序规则。但是当其一味地考虑自身工作的便捷高效而忽略了利害关系人的权益保障时，就有可能在实体规则和程序规则上变相增添附加条件，从而间接地给利害关系人实现权利增添限制。另一方面，由于民政部门履行遗产管理职责存在着各种困难，也很有可能因为畏难情绪而怠于履职，例如在查明身份关系和财产关系工作上都存在诸多困难。总之，不仅需要从体制和规则上杜绝民政部门出现滥用权力的可能性，也要为其履职尽可能地提供方便，以避免其由于客观履职困难演变为主观履职懈怠。

       四、民政部门担任遗产管理人的未来规划

　　民政部门开展遗产管理业务是一项系统性工程，需要在理论和实践层面不断地拓展空间和持续推进。面对各地在探索遗产管理人制度实施过程中遇到的问题，需要在总结经验的基础上从法律依据、具体规则等层面逐步解决。

    （一）法律依据的规范完善

　　民政部可以考虑同最高人民法院、司法部等有关部委共同制定出台规范性文件，明确遗产管理的主体、遗产管理人的权利义务、与利害关系人的关系、纠纷调处机制等内容，为各地进一步细化地方性规定，推动制度落地提供依据与参考。完善民政部门担任遗产管理人的法律依据首先要明确民政部门在遗产管理中的法律地位。进言之，民政部门与遗产继承没有利害关系，其担任遗产管理人具有较高的公信力，能够公正、高效地处理遗产，有利于维护债权人以及继承人的合法权益。因此，要特别突出民政部门作为遗产管理人具有独立的法律地位。从保障遗产管理人顺利履职等角度出发，建议采取固有权说当中的任务说，赋予民政部门在遗产管理中独立的法律地位。任务说阐明了遗产管理人的权利来源与职权范围，唯有采取此种方式才能赋予遗产管理人独立的法律地位，进而适应独立承担遗产管理工作的需要，充分发挥遗产管理人自身的作用，公平公正地处理遗产分配问题，最终平衡与协调好执行遗嘱与维护利害关系人权益的关系。

    （二）相关体制的科学细化

　　在上位法逐步完善之后，各级民政部门应当制定详细的遗产管理工作指引，对民政部门的遗产管理工作开展体制改革，制定科学合理的实体规则和程序规则。在体制机构的改革上，要以国务院机构改革精神和《民法典》为依据，抓紧制定民政部门内设机构职能分工的调整方案，尽快增设遗产管理部门或者相关业务管理部门，才能为民政部门担任遗产管理工作提供组织保障。具言之，民政部门内设机构的设置可以结合各地实践采取多种方案，可以独立设置专门负责遗产管理的机构，也可以将遗产管理职能归入现有相近的机构。在规则设置上，以程序规则为例，因人民法院的指定或者依申请而担任遗产管理人的履职程序可以由最高人民法院出台相关司法解释来规定，而依职权担任遗产管理人的履职程序可以由民政部门自己出台规定。

    （三）职权职责的具体明确

　　避免民政部门在担任遗产管理人时出现滥用权力和怠于履职的关键在于明确其职权职责范围，并为其履职提供相应的便利。要细化民政部门作为遗产管理人时的具体权利和义务。民政部可以在总结各地经验的基础上尽快将《民法典》遗产管理人制度的相关内容进行细化，明确民政部门在遗产管理中的权利和义务。由于民政部门是遗产管理的兜底主体，除明确要求各级民政部门要依法管理、依法履职外，还应当要求各级民政部门不得懈怠或者消极履职，也不能随意辞职与解任。为了避免民政部门因遗产管理存在的困难而怠于履职，应当尽可能为其提供履职便利。民政部门可以依法联合公安部门、金融监管部门等有关部门建立人身关系和财产关系的查询联动机制，确保对被继承人、继承人及利害关系人的人身和财产关系形成全面清晰的认识，为遗产处置提供高效便利的工作机制。

　　综上，发展和改革是书写当下遗产管理制度的核心命题，遗产管理人制度的设置与细化正是回应我国社会需求和法治实践迫切需要的重要举措。民政部门是负责社会救济、社会福利事业等工作的公权力主体，承担遗产管理工作既符合其职能定位，同时也在其能力范围之内，具备“应做”和“能做”的双重条件，由其履职开展遗产管理工作有助于实现遗产的高效处置，及时维护各方利益。面对实践中仍然存在的问题，民政部门担任遗产管理人的工作制度应当阔步向前，站在新的高度及时回应新时代遗产继承实践的新需求。

　　(作者系华中师范大学应用法学纪检监察研究中心助理研究人员、中国政法大学硕士研究生黄志勇，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第11期 )