2014年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修改后，行政机关负责人出庭应诉作为我国行政诉讼中的特有制度正式确立。为了更好地发挥制度效能，2019年，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，明确把“被诉行政机关负责人出庭率达100%”作为三级指标，纳入市县法治政府建设示范指标体系;2020年，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《规定》)，旨在“推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议”，同时“建议有关部门将行政机关负责人出庭应诉情况纳入平安中国、法治政府建设考核范围，更好发挥考核的‘指挥棒’作用”。在此背景下，围绕高出庭应诉率，各地纷纷出台相关规范性文件，与之相伴随的是高协调化解率成为行政纠纷解纷息讼的主要方式。但由此产生一系列问题值得深思：如何设计行政机关负责人出庭应诉率的计算公式才契合现行法律规范意旨?应诉率的高低与法治政府建设是否一定正相关?高应诉率下“耀眼”的高协调化解率是否契合《行政诉讼法》的立法目的?

　　本文试图通过规范理性、实践理性和目的理性的多维视角对行政机关负责人出庭应诉制度运行中出现的问题进行深入探讨，以期为制度的完善运行提供学术参考。

       一、行政机关负责人出庭制度运行中存在的问题

     （一）实践中各地计算行政机关负责人出庭应诉率的方式不统一

　　从数理上看，行政机关负责人出庭应诉率=行政负责人出庭数÷所在机关被诉开庭数×100%。可见，要想保持较高的出庭应诉率无非取决于分子、分母两个变量。就分子而言，焦点在于行政机关负责人出庭应诉的法律性质认定以及行政机关负责人的范围确定，即在分母基本保持恒定的状态下，行政机关负责人出庭应诉条款的规范属性以及行政机关负责人范围认定都将决定出庭应诉率的高低。就分母而言，焦点在于如何把握行政机关被诉开庭次数，即在分子保持基本恒定的状态下，行政机关被诉开庭的统计口径粗细决定出庭应诉率的高低。然而实践中，由于各地对行政机关负责人出庭应诉的法律性质、行政机关负责人的范围确定以及行政机关被诉开庭次数的统计口径不一致，导致该制度的贯彻落实在不同区域样态不一。

     （二）高出庭应诉率并未转化为助力法治政府建设的制度效能

　　10年前，行政机关负责人出庭应诉制度甫一出台，学者们普遍认为该制度的确立“体现了浓郁的本土特色和实践智慧”，是“法治政府建设的风向标”“政府自身建设的好抓手”。经过10年的制度运行后，我们在实践中很少看到被诉行政机关负责人能够按照《规定》的要求就案件事实、证据认定、法律适用等行政争议关键问题发表看法。有人曾指出，这项制度在实践中存在出庭的行政机关负责人或工作人员出庭应诉前未详细了解案件经过，具体执法部门与应诉部门相分离，对原告的发问和法庭询问事项不能准确应对，应诉能力不足，无法拿出可行的实质化解行政争议方案等诸多问题。2022年，《云南省推动提升行政机关负责人出庭应诉工作水平》的调研报告也提到：“出庭应诉的行政机关负责人在庭审过程中无法对案件的处理发表实质性意见，要么不发声，要么发声不表态”“对案情不够熟悉，仓促应诉的情形时有发生”。凡此种种，与该制度建立之初的理想化预期形成强烈反差。即使被诉行政机关负责人出庭应诉率达到100%，但是出庭不出声，抑或出声但不出彩，背离了实质性化解行政争议的目的。

     （三）高出庭应诉率下的高协调化解比例并不契合《行政诉讼法》的立法目的

　　我国《行政诉讼法》的立法目的包括“保证人民法院公正、及时审理行政案件”“解决行政争议”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“监督行政机关依法行使职权”等四方面。笔者通过梳理最高人民法院发布的行政机关负责人出庭应诉典型案例，发现在15个案例中，13个经协调化解后原告申请撤诉、1个调解结案、判决结案的仅有1个。这很容易使人产生行政争议实质性解决理念的贯彻过程中，依法判决有被协调化解取代之势的直观判断。实际上，实质性化解行政争议的基本路径包括依法作出具有明确内容指引的裁判、依法调解和协调化解撤诉三大类。德国科隆大学现代中国研究所中国法律文化教授何意志在《法治的东方经验——中国法律文化导论》一文中曾说：“如果说所有的或者大部分的诉讼当真是通过和解而不是判决来结案的话，那么相互妥协就会替换掉权利实现。这样的话，法律规范的实效力就会持续地失去其现实意义。”可见，惯用协调化解的方式以达到实质性化解行政争议的目的，背离了《行政诉讼法》的立法目的。

       二、行政机关负责人出庭应诉制度运行偏差的理性矫正

     （一）规范理性：设定行政机关负责人出庭应诉率计算公式的基本遵循

　　规范理性能对自利行为产生一定约束，从规范理性出发考量影响行政机关负责人出庭应诉率的各种变量，其实质就是对涉该制度的相关法规范进行教义学分析，厘清各变量的“阈值”，进而达成制度共识。

　　1.对行政机关负责人出庭应诉条款的法教义学分析。现行《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”从法律语言学层面看，“应当”一语“往往用来引导含有较高价值期许的指令，并且也往往给予有关主体一定的选择空间”。正是因为有选择空间的存在，才有了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的补充规范。南京师范大学教授王敏曾在《法律规范中的“必须”与“应当”辨析》一文中指出，法规范中的“应当”，“表现出立法者的主观认识和愿望(不排除具有客观性的)，是对社会的理想指向，这种指向是引导性的，符合立法者要求的价值标准。”可见，行政机关负责人出庭应诉条款在规范属性上归为义务性规范，但属于法律倡导性制度。

　　2.对“行政机关负责人”的法教义学分析。《规定》第2条中明确了“被诉行政机关负责人”的范围，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。实践中各地针对“其他参与分管的负责人”规定不一，例如，有的地方政府规章视被诉行政机关为市级政府和县级政府的不同，政府秘书长、副秘书长和协助政府负责人分管工作的副县(处)级领导分别可以作为参与分管被诉行政行为实施工作的负责人。可见，如果任由各地各部门自行设定“其他参与分管的负责人”的范围，那么“负责人出庭次数”必然扩增，最终计算出的行政机关负责人出庭应诉率自然就高。

　　从公共管理学上讲，副职是科层制体系中的组成要素，通常在“分管工作”方面起主导作用，具有负责决策执行，提高行政工作效率的功能。因此，“参与分管”的人应该有对分管工作负责决策执行的职权。正如有法官撰文指出，“‘参与分管’应当是指具有副职的决策权”。这样就将虽具有与副职相同职级，但只协助管理而不行使决策权的领导与“其他参与分管的负责人”的范畴脱钩。职是之故，政府副秘书长就不属于“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”，不能成为出庭应诉的“适格主体”。申言之，政府作为被诉行政机关时，其出庭应诉负责人范围仅包括政府正职、副职及秘书长。被诉行政机关为政府职能部门的，认定其出庭应诉的人是否属于“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”，判断标准为该领导对分管工作负责决策执行职权的有无。

　　3.通过法教义学分析统一对行政机关被诉开庭次数的认识。如前所述，粗略可以将分母表述为行政机关被诉开庭次数。然而实践中，各地对行政机关被诉开庭次数的认识并不统一。比如河南省的统计数据，就将一个行政机关一个年度内的所有出庭行政案件作为分母展开计算。这样统计虽然便于计算，但是并不符合相关司法解释的精神。《规定》第4条将行政机关负责人出庭应诉的情况分为两类，一类是法院应当通知出庭，即行政机关必须出庭应诉的情形;一类是法院可以通知出庭，则将行政机关负责人是否出庭应诉的决定权交给了法院。笔者认为，结合前文行政机关负责人出庭应诉制度是一项法律倡议性制度的结论，计算出庭应诉率的分母应该以“法院通知出庭的案件数”+“行政机关自行决定负责人出庭应诉的案件数”较为适宜。

　　因此，在全国范围内行政机关负责人出庭应诉率计算缺乏统一标准的情况下，笔者建议由最高人民法院严格按照规范理性，依循《行政诉讼法》及相关司法解释的规范意旨，结合各地审判经验，对行政机关负责人出庭应诉率的核算进行顶层设计，统一计算标准，便于各地法治政府建设的考核评价。

     （二）实践理性：矫正高出庭应诉率与法治政府建设成效“错位”的行动选择

　　从实践理性看，要想体现“诉讼对于实现社会冲突的排解能力和效果”，唯有实现行政机关负责人出庭、出声还要出彩的“三阶”跃升，使其置身法庭场景扮演好“沟通平台”角色。

　　1.法院要积极发挥主导作用。当前的群体性行政争议多发生在基础设施建设、城市更新、环境整治、清理违建等领域的行政强制、行政处罚、行政征收、行政赔偿等行政活动中，不仅事关重大公共利益，且大多疑难复杂，也往往与《规定》第4条第1款法院应当通知行政机关负责人出庭应诉的案件种类相对应。鉴于该制度的司法主导运作特性，人民法院在适用《规定》时，除了“应当”通知的情形外，还必须灵活运用该条“可以”通知情形中的“人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形”条款。法院针对上述领域的行政纠纷，要结合案情的复杂程度、社会影响、纠纷存续时间、牵涉公共利益的大小及行政专业化程度高低等因素，敢于、善于把握通知行政机关负责人出庭的主导权，最大限度将被诉行政机关负责人引入行政审判的“程序装置”中来。在此基础上，还要做好庭前沟通协调工作，详尽告知出庭的目的、意义和效果，督促被诉行政机关负责人按要求出庭应诉，切实保证制度实效。

　　2.拓展行政机关负责人出庭之后的程序交涉机制建设。行政争议实质性解决有赖信息的充分传递和有效交换。而信息的充分传递和有效交换端赖于程序交涉机制的健全与完备。一方面，法院不能恪守司法的被动性，要在依法办案的范畴内体现新时代司法的要求。法院在为行政争议原被告双方营造司法仪式感的同时，庭审前还要充分全面了解原告诉至法院的真实目的和背后的实质利益及矛盾焦点。做好这方面“功课”，才能在庭审中更有针对性地引导被诉行政机关出庭负责人与原告之间沟通交流，便于化解行政纠纷的信息在交流沟通中实现“充分传递和有效交换”。

　　此外，还要以实质性化解行政争议为目标，细化诉前、诉中和诉后的引导流程，主审法官要与行政机关负责人积极开展“对话”，详尽释明法理、情理，劝促被诉行政机关负责人主动纠正违法行政行为，引导、促进行政机关依法自我纠错，实现或恢复起诉人合法权益。另一方面，出庭的被诉机关负责人要通过“程序交涉机制”舒缓并消除与原告的对立对抗情绪，需要建立健全以行政机关负责人是否就实质性化解行政争议发表意见、是否认识到被诉行政行为的违法性并愿意及时纠正、是否认识到被诉行政行为在行政程序上的瑕疵或违法等内容为核心的刚性考核评价制度。在这方面，福建省在全国率先把“行政诉讼应诉协调率”纳入政府绩效考核指标体系，提高行政诉讼在考核体系中的指标权重，以及银川市首创行政机关出庭负责人应诉现场评价机制的做法值得借鉴。

     （三）目的理性：弥合高出庭应诉率与行政诉讼立法目的“断裂”的价值追求

　　针对该制度以高出庭应诉率升华为高应诉协调率的状态和方式运行，不完全贴合《行政诉讼法》立法目的的问题，笔者建议，法院在被诉行政机关负责人出庭应诉的案件中，应注重运用依法裁判的“元权力”以及司法建议等审判副产品，确保“监督行政机关依法行使职权”与“解决行政争议”立法目的一体化实现。

　　1.依法作出引领性裁判是实质性解决行政争议的最稳定方式。如前所述，既然被诉行政机关负责人出庭应诉制度规定在《行政诉讼法》总则部分紧邻立法目的条款，而非置于诉讼代理人部分，那么该制度的运行就应回归立法意图本身。法院在主导被诉行政机关负责人出庭应诉制度运用时必须清醒认识到，从明确行为规则、预防争议发生的功能主义立场来看，人民法院依法作出判决特别是引领性判决是最重要、最稳定的行政争议实质性解决方式，以此坚守依法裁判的行政审判本色。具体而言，要确立人民法院依法作出引领性判决在实质性解决行政争议三大路径中的核心地位，善于作出给付判决、指引性内容明确的履行判决以及变更判决，避免出现判决无法执行的局面，让引领性判决彰显司法的刚性。

　　2.制发司法建议是监督行政权的有效武器。法院作为国家治理的重要力量，要增强参与治理的针对性和实效性，充分发挥司法政策功能，从而实现化解矛盾、修复社会关系的制度功能。《规定》第12条进一步强化了被诉行政机关负责人出庭应诉制度的司法主导权，针对被诉行政机关负责人无理由或理由不成立而不出庭或出庭表现背离制度期许的几种情形，赋予法院向监察机关或被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议的权力。因此，法院应该针对两类被建议主体，用好司法建议权，实现与行政审判的有效衔接，确保《行政诉讼法》立法目的全面实现。

　　就监察机关而言，法院的司法建议实际上是利用《行政诉讼法》及《规定》赋权，推动监察机关适时启动对拒不出庭应诉以及不围绕实质性化解行政争议出声出彩的负责人的问责程序，以此倒逼机关负责人认识到出庭应诉制度的政治严肃性和规范拘束力。就被诉行政机关的上一级行政机关而言，法院的司法建议目的不在于推动系统内部的问责，而是应该重点围绕被诉行政机关负责人出庭后说什么、怎么说以及相关法律后果，制发带有明确规范性、指引性的司法建议。因为这些内容在《规定》第11条只有原则性而无明确要求，法院可以利用司法建议的形式补足这一制度缺陷。

　　制度权威的形成是中国式法治现代化的标志。行政机关负责人出庭应诉制度从2014年入法到2020年“应当就实质性解决行政争议发表意见”出台司法解释，被赋予了“始终坚持以服务法治政府建设为重要任务”“始终坚持以实质性化解行政争议为重要目标”等功能期待，使得党委、人大、政府以及法院围绕被诉行政机关负责人出庭应诉率的高指标要求开展一系列制度创新成为必然，但实效仍须完善改进。

　　有了制度没有严格执行就会形成“破窗效应”。因此，以规范理性为遵循对行政机关负责人出庭应诉率的计算标准进行统一设计便是首要任务。在此前提下，司法机关灵活适用“可以通知”条款，并作出有利于最大限度引导被诉行政机关负责人进入庭审“程序装置”的阐释，然后通过完善“程序交涉机制”，让出庭的机关负责人与原告针对案件的事实、证据、程序、法律适用等纷争“同题共答”，逐步显现被诉行政机关负责人从出庭到出声再到出彩的制度预期。这是司法机关依法通过实践理性完全可以做出的行动选择。

　　总之，司法机关要以目的理性为价值追求，除了引导、提示行政机关负责人依法行使决策权以协调化解的方式实质性解决行政争议外，还应坚守依法裁判的司法本色，用好行政诉讼判决类型“判到位”，让“案结事了”。激活司法建议权，使监督行政机关依法行使职权与解决行政争议的立法目的最大限度地一体化实现。

　　*本文系2024年度法治甘肃省级课题“多元解纷视域下行政机关负责人出庭应诉制度研究”(备案号109)的阶段性研究成果

　　(刘斌系甘肃省民族法制文化研究所助理研究员;丁婕系兰州市中级人民法院四级高级法官，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第11期 )